Países africanos luchan por el control del tabaco

Tammy Worth es una reportera independiente de atención médica en Kansas City, Missouri.

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Los productos del tabaco a menudo se exhiben junto con los dulces en algunos países africanos. Crédito: Asociación Libre de Tabaco de Zambia

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Fastone Goma, médico y presidente de la Alianza de Enfermedades No Transmisibles de Zambia, ha estado trabajando durante más de 15 años para aprobar la legislación para dejar de fumar en Zambia. Los proyectos de ley se han enviado a varios ministros de salud, agricultura y comercio, comercio e industria para su consideración. Pero nunca han llegado a la Asamblea Nacional para una votación.

Dadas las fuerzas que dominan las políticas económicas del país, ese resultado no es terriblemente sorprendente. "Zambia es uno de los principales productores de tabaco en la región del África subsahariana, por lo que cuando hablamos de control del tabaco, debe equilibrarse con los intereses comerciales de los agricultores y cultivadores", dice Goma. “Termina en un ciclo interminable, todo encaminado a que no pierdan dinero con la venta de tabaco”.

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Goma forma parte de un grupo de personas y organizaciones que han estado trabajando para combatir los mensajes de la industria tabacalera, educando a los legisladores sobre cómo los cigarrillos y productos relacionados dañan la salud y la economía de la nación. Él espera que el Proyecto de Ley de Control de Productos de Tabaco y Nicotina, cuyo borrador se finalizó en 2018, tenga éxito donde otros han fracasado. La actual ministra de salud del país, Sylvia Masebo, ha sido de apoyo y tiene un historial alentador.

Es fácil ver por qué la legislación antitabaco no siempre ha sido una prioridad para los países africanos. Actualmente, el continente tiene las tasas de tabaquismo más bajas del mundo: en 2020, solo alrededor del 10,3% de la población fumaba según la Organización Mundial de la Salud (OMS)1. A nivel mundial, la prevalencia del tabaquismo se sitúa en el 22,3%. Pero en la última década, los investigadores y activistas han comenzado a dar señales de alerta. La mejora de la economía de África y la población joven y de rápido crecimiento podrían impulsar un aumento en el tabaquismo. La confluencia de tendencias no ha pasado desapercibida para la industria tabacalera, que concentra una intensa atención en la región y en los gobiernos que han tardado en introducir regulaciones contra el tabaquismo. Todo esto, dice Goma, podría convertirse en una epidemia en los próximos años.

En ningún otro lugar ha aumentado más el número de fumadores desde 1990 que en África: 104 % en el norte de África y Oriente Medio y casi 75 % en el África subsahariana2. Había alrededor de 66 millones de fumadores en el continente en 2015; para 2025, se estima que podría haber 84 millones3. Es una de las dos únicas partes del mundo, junto con la región del Mediterráneo oriental, donde el consumo de tabaco crecerá en la próxima década.

"África se encuentra en sus etapas incipientes de desarrollo", dice Peter Magati, economista independiente e investigador del tabaco con sede en Kenia. Él ve a la región como "jugando a ponerse al día" con Europa y América del Norte, y es probable que encuentre problemas similares a los que trajo el desarrollo en esas áreas. “Ya han pasado por esto y estamos siguiendo el mismo ciclo, siendo percibidos como un nuevo mercado para las tabacaleras”, dice.

Los jóvenes de África son un objetivo particular. Un análisis de 2022 dirigido por investigadores de la Universidad de Sierra Leona encontró que un promedio del 19 % de los adolescentes de 11 a 17 años en 22 países africanos informaron que usaban productos de tabaco4. Zimbabue ocupó el puesto más alto con un 47 %. Las tasas de hombres jóvenes que consumen tabaco fueron más altas que las de las mujeres, con un 24 % y un 14 %, respectivamente. Esto es similar a la división que se observa en la población adulta de África en general.

"Todavía estamos en una trayectoria ascendente en la mayoría de los países de África", dice Goma. Él atribuye la mayor parte de la responsabilidad a las compañías tabacaleras, que, según él, "realmente se dirigen a los adolescentes". Como resultado, pronostica, "dentro de unos años vamos a ver esos índices aumentados entre los adultos africanos".

Los investigadores de la Universidad de Sierra Leona encontraron que respirar humo de segunda mano estaba fuertemente asociado con el consumo de tabaco en la adolescencia. Pero hubo varios otros factores que aumentaron el riesgo, incluida la exposición a las promociones de la industria tabacalera y la falta de educación sobre los efectos del tabaco en la salud.

Algunos de estos factores podrían abordarse mediante la implementación de las recomendaciones del Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco (CMCT). El CMCT fue adoptado por la Asamblea Mundial de la Salud en 2003 para obstaculizar el consumo de tabaco a nivel mundial a través de estrategias regulatorias. Los componentes principales incluyen el control del consumo de tabaco, la prohibición del consumo de tabaco en los espacios públicos, la prestación de servicios para dejar de fumar a las personas que desean dejar de fumar, la colocación de etiquetas gráficas de advertencia en los productos de tabaco, la prohibición de publicidad y patrocinios a las empresas tabacaleras y el aumento de los impuestos sobre los productos de tabaco.

Algunas plantaciones de tabaco utilizan niños para reducir los costos laborales. Crédito: Trygve Bolstad/ Panos Pictures

Hasta el momento, 43 de los 46 países del África subsahariana han firmado el CMCT. "Los países de África querían dar un paso adelante", dice Anna Gilmore, investigadora de salud pública de la Universidad de Bath, Reino Unido. "No pueden permitirse pagar los costos de atención médica y los daños [de fumar]", agrega Gilmore, quien es miembro de Stopping Tobacco Organisations and Products (STOP), un organismo de control de la industria tabacalera mundial. "Fueron increíblemente positivos y ayudaron a impulsar un tratado sólido".

Pero a pesar de su participación en la creación del CMCT, los países africanos generalmente se han quedado atrás en lo que respecta a la promulgación de sus políticas. Las advertencias pictóricas en los paquetes de cigarrillos, las prohibiciones de fumar en restaurantes y bares y las prohibiciones de exhibir productos en las tiendas minoristas (políticas que muchos países de altos ingresos han seguido durante décadas) han sido adoptadas por solo alrededor de un tercio de los países del África subsahariana3.

La razón principal por la que los países africanos no han implementado más recomendaciones del CMCT, según investigadores y activistas, es la influencia de la industria tabacalera.

"Pienso en ello en términos de desequilibrios de poder", dice Gilmore. En países con productos internos brutos (PIB) pequeños, dice, las industrias ricas pueden interferir e influir de maneras que no podrían hacerlo en países más ricos. “Estas empresas son más escandalosas en lo que harán en los países de ingresos bajos y medianos”, dice.

Un informe5 de 2021 de la Alianza Africana para el Control del Tabaco clasificó a 14 países del África subsahariana según la influencia que ejercía la industria sobre ellos, la transparencia de los gobiernos en sus tratos con las empresas tabacaleras y las medidas adoptadas para rechazar sus avances. Se encontró que Zambia tenía el nivel más alto de interferencia, seguida por Tanzania, Sudáfrica y Mozambique.

En 2018, se anunció una legislación integral sobre el tabaco en Sudáfrica que incluía disposiciones del CMCT, como exigir un empaquetado sencillo en los cigarrillos, prohibir la exhibición de productos de tabaco en la venta minorista y regular los cigarrillos electrónicos. El proyecto de ley aún no se ha aprobado y, según una investigación realizada por Gilmore y sus colegas, los esfuerzos de la industria podrían ser parcialmente culpables.

Por ejemplo, el productor de cigarrillos Japan Tobacco International respondió lanzando una campaña llamada #HandsOffMyChoices en la que se opone a numerosos aspectos del proyecto de ley propuesto y realizó una encuesta que sugería que había poco apoyo para el empaquetado neutro entre la gente de Sudáfrica. Y el Instituto del Tabaco de Sudáfrica, una asociación de la industria, inició una campaña '#TakeBackTheTax' que refleja los argumentos de la industria con respecto al valor de los impuestos al tabaco y el empleo.

También hay acusaciones de que la industria tabacalera intenta influir en las políticas mediante pagos a particulares. En 2021, el grupo de investigación de Gilmore publicó un análisis de los documentos proporcionados por dos denunciantes de la compañía de cigarrillos British American Tobacco (BAT), uno de los principales actores en África. El informe afirma que, entre 2008 y 2013, BAT realizó pagos por un total de US$601.502 a individuos en forma de efectivo, transferencias electrónicas, donaciones de campaña y obsequios caros6. Los destinatarios incluyeron políticos y funcionarios de Burundi, Comoras, Ruanda y Uganda, en un momento en que se estaba considerando la legislación para el control del tabaco en los cuatro países. Uganda finalmente aprobó una legislación integral sobre el tabaco en 2015; la regulación en los otros tres países aún no cumple con las pautas del CMCT.

La influencia también puede ser más sutil. Las empresas tabacaleras brindan financiamiento para grupos de expertos sobre políticas públicas, como el Centro IMANI para Políticas y Educación en Ghana, que se ha opuesto públicamente al control del tabaco e incluso al vínculo entre fumar y el cáncer de pulmón. Además, y en contra de las recomendaciones del CMCT, las compañías tabacaleras en África a menudo participan en programas de responsabilidad social corporativa, como otorgar becas a estudiantes de bajos ingresos o hacer donaciones a los fondos de ayuda de COVID-19. "En los Estados Unidos y el Reino Unido, la industria se ha desnormalizado", dice Gilmore. "Pero en África, la industria tabacalera todavía se considera aceptable e invierte mucho dinero en mantener esa imagen".

Nature se acercó a las compañías tabacaleras, incluidas Philip Morris International, Roland Imperial Tobacco Company y BAT, para obtener comentarios. Solo BAT respondió a las preguntas sobre la influencia de la industria en la aceptación del CMCT en África por correo electrónico: "Apoyamos muchos de los objetivos del Convenio Marco para el Control del Tabaco de la Organización Mundial de la Salud. Esto incluye medidas para reducir el tabaquismo entre menores de edad, reforzando el ya bien- estableció la conciencia pública sobre los riesgos para la salud del tabaquismo, fomentando el abandono del hábito de fumar y eliminando el comercio ilícito de productos de tabaco. Creemos que la regulación debe basarse en pruebas sólidas y una consulta amplia, respetar los derechos legales y estar dirigida a lograr la reducción de daños".

Una de las herramientas más efectivas para reducir el consumo de tabaco es aumentar el precio de estos productos al imponerles impuestos más altos. Según la OMS, aumentar los precios en un 10 % puede reducir las tasas de tabaquismo en un 5 % en países de ingresos bajos y medios7. La tasa impositiva recomendada por el CMCT es del 75 %; a nivel mundial, la tasa impositiva mediana es del 60%. Pero en África, la tasa impositiva media es solo del 34 %, la más baja del mundo8.

Las empresas tabacaleras luchan constantemente contra los aumentos de impuestos. En Sudáfrica, por ejemplo, grupos respaldados por la industria presionaron con éxito en 2020 para mantener los impuestos sobre los cigarrillos sin cambios, en un 40 %. Los argumentos típicos de estos grupos son que aumentar los impuestos sobre los productos de tabaco reducirá las ventas legítimas y aumentará el comercio ilícito, con el efecto neto de disminuir los ingresos de los gobiernos y, por lo tanto, poner en riesgo numerosos trabajos agrícolas y de fabricación relacionados con el tabaco.

"Sus argumentos preferidos tienen que ver con los ingresos", dice Jeff Drope, investigador de políticas de salud en la Escuela de Salud Pública de la Universidad de Illinois en Chicago. Él piensa que las preocupaciones de que los ingresos caerán si los impuestos suben están fuera de lugar. “El consumo baja, pero los ingresos suben porque la gente paga más impuestos”, dice. A mediados de la década de 1990, el gobierno sudafricano decidió aumentar los impuestos sobre los cigarrillos al 50 % del precio minorista. En 2004, este impuesto había aumentado un 256 % por paquete y la prevalencia del tabaquismo se redujo del 32 % al 24 %. Al mismo tiempo, los ingresos del gobierno aumentaron 140%9.

La industria también podría exagerar el riesgo de perder puestos de trabajo. "El tabaco no emplea a mucha gente", dice Drope. En Zambia, más de dos tercios de la población depende de la agricultura para obtener ingresos, pero solo una fracción cultiva tabaco. Según un informe de 2017 en coautoría de Goma y Drope, el algodón, el té, el café y el maíz son los principales productos agrícolas orientados a la exportación en Zambia, con un valor de 589 millones de USD en 2012, o el 2,31 % del PIB del país10. El tabaco, por el contrario, representó solo el 0,4% del PIB de Zambia. Unos 10.000 agricultores cultivaban tabaco en 59.000 hectáreas; los otros 4 cultivos fueron cultivados en alrededor de 1,5 millones de hectáreas por más de 1,2 millones de agricultores. Las instalaciones de fabricación de cigarrillos abiertas en Zambia en 2018 y 2019 por BAT y Roland Imperial Tobacco Company respectivamente crearon menos de 200 puestos de trabajo para los trabajadores locales.

Brenda Chitindi es la directora ejecutiva de la Asociación Libre de Tabaco de Zambia. Crédito: Asociación Libre de Tabaco de Zambia

Brenda Chitindi, directora ejecutiva de la Asociación Libre de Tabaco de Zambia, dice que la industria exagera el número de personas empleadas al incluir a familiares de empleados como trabajadores en 'hogares de cultivo de tabaco'. También se sabe que algunos agricultores africanos utilizan a los niños para reducir sus costos de mano de obra, dice ella.

Drope también cree que cualquier pérdida de puestos de trabajo que se produzca se compensará con la creación de puestos de trabajo en otros sectores. “Cuando la gente reduce el gasto en tabaco, comienza a gastar más en salud y educación, que son sectores intensivos en mano de obra”, dice. "A menudo, hay una ganancia neta en el empleo".

Tobacconomics, un centro de estudios sobre el control del tabaco de la Universidad de Illinois Chicago que cuenta con Drope entre sus investigadores, estudió los posibles resultados de los aumentos de impuestos en varios países de ingresos bajos y medianos, incluidos Macedonia del Norte, Pakistán, México, Argentina e Indonesia. El grupo descubrió que estos países terminarían con al menos una pequeña ganancia neta de empleo si las ventas de tabaco cayeran porque las personas gastarían más en alimentos, educación y salud, lo que generaría un crecimiento del empleo en estos sectores (ver go.nature.com/3yv2cuv) .

A pesar de la presión de la industria, algunos países han aprobado leyes sobre la base de las recomendaciones del CMCT. En 2007, por ejemplo, Kenia aprobó la Ley de Control del Tabaco integral, una acción que Magati atribuye a una constitución que permite a los ciudadanos proponer leyes. En muchos otros países africanos, debe provenir de funcionarios gubernamentales. "El poder aquí no descansa en unos pocos individuos", dice. "La industria tabacalera no puede influir aquí como puede en otros lugares".

En 2014, Senegal también introdujo una legislación integral y comenzó a exigir advertencias sanitarias gráficas en los paquetes de cigarrillos en 2017. Para 2018, el gobierno había aumentado los impuestos al tabaco al 65 %.

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Sin embargo, legislar es solo una parte de la batalla. A pesar de sus intenciones, Senegal ha tenido problemas para implementar sus planes de espacios libres de humo y etiquetas de advertencia. No está solo en esto: en muchos países africanos, incluso cuando se establecen leyes, las autoridades locales carecen de la voluntad, el personal y el dinero para hacerlas cumplir. "Los gobiernos están luchando con los presupuestos y analizando preocupaciones inmediatas como la pobreza y el hambre, por lo que los agentes encargados de hacer cumplir la ley tienen recursos limitados para funcionar incluso cuando están comprometidos", dice Magati.

No hay muchos datos sobre cuánto gastan los países africanos en el control del tabaco, pero una estimación lo sitúa en alrededor de $0,006 per cápita3. Por lo tanto, evitar el rápido crecimiento del tabaquismo que muchos temen que África podría experimentar requerirá más que un gobierno dispuesto y educado: también requerirá la promoción de la sociedad civil y la financiación externa.

Sierra Leona aprobó la Ley de Control del Tabaco y la Nicotina de 2022 en agosto pasado. El proyecto de ley llegó a ser en parte debido a las inversiones de la OMS en el desarrollo de la ley y el suministro de datos para ilustrar el impacto que tendría en la salud del país. Drope, mientras tanto, está asesorando a 22 países sobre impuestos al tabaco. Trabaja con universidades locales y grupos de expertos para brindar educación sobre el tabaquismo y cree que este tipo de colaboración es crucial para ayudar al continente a dejar el hábito. "Cuando todos cantamos de la misma hoja de canciones, realmente ayuda", dice. "Se necesita que la gente sea bombardeada con el mismo mensaje de muchos mensajeros diferentes".

En Zambia, las leyes que prohíben fumar en lugares públicos se ignoran rutinariamente, dice Goma, al igual que la prohibición de vender a personas de 16 años o menos. De hecho, con frecuencia ve a niños pequeños vendiendo cigarrillos individuales. Tampoco se respetan las restricciones publicitarias. "Pusieron pantallas dirigidas a los niños cerca de los dulces y otros alimentos para niños", dice Chitindi.

"Debido a que las tasas de consumo de tabaco aún son bajas, todos piensan que no es un problema", dice Goma. Esto es un error, dice. "El futuro es lo que nos debe preocupar porque estamos en una trayectoria ascendente. Si no controlamos las tasas de tabaquismo entre los jóvenes ahora, seguramente tendremos un gran problema entre manos".

Naturaleza618, T4-T6 (2023)

doi: https://doi.org/10.1038/d41586-023-01838-9

Este artículo es parte de Nature Outlook: Smoking, un suplemento editorialmente independiente producido con el apoyo financiero de terceros. Sobre este contenido.

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